Mensen buiten de EU kunnen Nederland bezoeken als zij een geldig visum hebben of vrijgesteld zijn van de visumplicht, omdat zij burger zijn van een bepaald land, zoals Bosnië of Oekraïne.

Het gebeurt wel eens dat een toerist in aanraking komt met de politie en justitie. De vraag is wat daarvan de gevolgen zijn? Vaak eindigt de vreemdelingenpolitie het verblijfsrecht van zo’n toerist en geeft hem een terugkeerbesluit om de EU onmiddellijk te verlaten. Hij wordt geacht een gevaar voor de openbare orde te zijn.

De discussie in Nederland was of iemand een gevaar kan zijn voor openbare orde puur omdat hij verdacht wordt van het plegen van een misdrijf of dat hij veroordeeld is. Aan een toerist werd vaak meteen een terugkeerbesluit uitgevaardigd zodra er een verdenking of veroordeling was.

Er was discussie omdat het begrip ‘gevaar voor openbare orde’ een zogenaamd Unierechtelijk begrip is: het is een begrip dat gebruikt wordt in wetgevingen die afkomstig zijn uit de EU, de richtlijnen en verordeningen. In eerdere beslissingen had het Hof van Justitie namelijk geoordeeld dat indien er sprake is van een veroordeling er per geval gekeken moet worden of van een veroordeelde een actuele, ernstige en daadwerkelijke dreiging uitging. Enkele verdenking en zelfs een veroordeling is dan onvoldoende: per geval moet nagegaan worden of iemand nog steeds een dreiging vormt die in voldoende mate ernstig is.

De vreemdelingenrechtenadvocaten waren van mening dat de genoemde lijn van het Hof van Justitie ook gold ten aanzien van toeristen aangezien het Unierecht zo uniform mogelijk moet worden uitgelegd. De IND daarentegen was van mening dat er onderscheid moet worden aangebracht tussen soorten vreemdelingen: Unieburgers, derdelander met verblijf en derdelanders die slechts op bezoek zijn.

De Raad van State legde de vraag voor aan het Hof van Justitie, omdat er twijfel was over de uitlegging van het EU-recht. In dat geval moet de vraag voorgelegd worden aan het Hof dat als enige bevoegd is om het EU-recht te interpreteren.

Het Hof vond dat de uitlegging van het openbare ordebegrip in de Schengencode – die over het korte verblijf van toeristen gaat – anders uitgelegd moet worden dan dat hetzelfde begrip in Richtlijn 2004/38 wordt uitgelegd waarin het verblijf van EU-burgers in andere staten geregeld wordt. In het laatste geval moet er iets heel ernstigs aan de hand zijn om het verblijf van de EU-burger te kunnen beëindigen. In het eerste geval hoeft het niet zo ver te gaan, vond het Hof. De lidstaten hebben in dit geval ruimere bevoegdheden dan ten aanzien van Unieburgers, aldus het Hof. In paragraaf 37 van het arrest  E.P., van 12 december 2019, overweegt het Hof:

‘Derhalve geldt dat de ruime beoordelingsmarge die door het Hof aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten is toegekend wanneer zij nagaan of de voorwaarden voor afgifte van een eenvormig visum zijn nageleefd, gelet op de complexiteit van een dergelijk onderzoek (zie in die zin arrest van 19 december 2013, Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862, punten 56‑60), logischerwijs ook aan deze autoriteiten moet worden toegekend wanneer zij bepalen of een onderdaan van een derde land een bedreiging van de openbare orde vormt in de zin van artikel 6, lid 1, onder e), van de Schengengrenscode. ‘

En maar is het niet zo dat de lidstaten bij elke veroordeling en bij elke verdenking over kunnen gaan tot een terugkeerbesluit. Het handelen van de lidstaten moet evenredig zijn en niet verder gaan dan noodzakelijk is. Het strafbare feit waarvan de vreemdeling verdacht wordt moet ernstig genoeg zijn ‘ om te rechtvaardigen dat het verblijf van deze onderdaan op het grondgebied van de lidstaten onmiddellijk wordt beëindigd’ (par. 48).

In geval van een verdenking zonder een veroordeling kan dat besluit alleen genomen worden als ‘er concordante, objectieve en nauwkeurige elementen zijn op grond waarvan deze onderdaan kan worden verdacht van het plegen van een dergelijk strafbaar feit’ (par. 50). Wanneer dat aan de orde is, bepaalt de rechter.

Zie voor het arrest van het Hof:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf%3Bjsessionid%3DF5364B80D4784251CD972929FE78C2D1?text=&docid=221510&pageIndex=0&doclang=NL&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7341292